今年中央部门“三公”总经费中，公车费少了，接待费少了，唯有出国费多了。官员们出国，哪种级别的领导能坐头等舱，如何安排安保和贵宾室待遇？各级官员的食宿、交通标准是多少？

接待国内代表团的任务，美国、英国、德国、法国等大国使馆最为繁忙，大使们时常都没有办法接机。而埃及、南非之外的非洲国家，“每年接待的国内团组很少”，中国官员们在那里，可能获得当地中国大使馆以及所在国政府的“超规格接待”。

许多出国旅游以“因公考察”的名义进行，即使被发现，也难受到实质性的查处。 （刘道伟/CFP/图）

最近一段时间，仍然有一些中国官员“因公”出国，跑到欧洲、美国等地。这可能有些奇怪，因为人家政府官员都在休假呢，外交部发言人歇了，外国记者也跑了。有新闻说，因为美国主权评级被降，欧洲七国集团的财长们的夏日假期全泡汤了。

当然也有例外——美国副总统拜登，8月16日起就将访问中国。中国驻美大使馆官员告诉南方周末记者，如果和美方事先约好，在假日期间赴美访问也可以成行。

在部委“三公消费”的热烈讨论中，公众关心官员出国问题，无非在乎两点：一是他们出国去做什么，二是他们花了纳税人多少钱。但面对已公布的94个中央部门“三公经费”，从惜字如金的措辞和守口如瓶的防卫姿态上，你很难找到可以质疑的突破口。想碰巧在垃圾桶里捡到一张官员们在国外旅行的行程表？这种事总是可遇而不可求的。

被邀请，或“主动被邀请”

中国的外事审批权主要集中于中央和省级政府，具体而言则是中央外办和省外侨办，管理权限类似干部的组织关系，如中央外办负责审批省部级官员出访计划，厅局级及以下官员出访，主要由各部门或各地区审批。

近几年，越来越多城市和高校、国企也获得“一定的外事审批权”，这经常被当事单位当作巨大的喜讯大力宣扬。

每一个出国计划，都需要通过审批才得以实施。知情人告诉南方周末记者，一般的中央部级以上团组从计划到执行，至少需要两个月的时间：

步骤之一是计划“立案”，某部门先提出出访建议，得到部门内部同意（部长签字），送外交部外事管理司等部门会签；

步骤之二是请示批准，部长和分管副部长在请示件上签字，送外交部外事管理司和地区司（如去美国，就送美大司）会签，再送“中央外事工作领导小组办公室”（中央外办）审核，请示件退回，根据相关指示修改成正式稿；

步骤之三是办手续，订饭店，一边办签证，一边预订好在访问国当地的交通、食宿。

对于请示件，外交部会对团组人数、出访时间等细节提出意见，但它并非审批部门，真正有决定权的是中央外办，一般省部级官员出访，要有中央外办主任戴秉国的签字，如果涉及副国级领导人出访，需对口的政治局常委“画圈”。

对于办手续，外交部官员形象地比喻说，外交部负责执行。比如，因公出国签证不似私人签证，不能自己去签，而是由外交部领事司找相关国家大使馆集中办理，最大的好处是，如果时间紧急，外交部发照会，可能一两天就能办好。

除了与所在国相关机构和官员敲定访问时间、地点等工作细节之外，驻外使馆往往还负责协助安排好当地的交通和食宿等细节，如有需要，还能帮助申请安保、机场绿色通道和贵宾室，但费用一般由出访团组承担。

办理签证时，必不可少的是要有邀请函，虽然新闻中经常说“应‘邀请’”（一般为国外对口单位），但发放方也有可能是中国驻外使馆。“好处是中国人对中国人，调整行程计划比较方便。”知情人透露。

上述做法尚属正规。2007年，外交部曾发通知，称发现有人涉嫌伪造出国任务批件和任务通知书，非法组织因公出国团组；此外，“假邀请函现象仍屡禁不止”。

通知特别指出，要认真核实邀请函真伪，特别是以当地华人华侨名义出具的邀请函，防止造假。在一些省级领导出访审核的过程中，亦发现假邀请函问题，经核查均属通过当地华人联系的邀请函，其中赴新西兰团组尤为突出。曾任新西兰大使的黄桂芳说，使馆发现有违规违法行为，一般会向国内汇报。

因什么公，出什么国

大约每隔十年，就有关于严控干部出国的一系列中央文件发布，均为“红头文件”而非法律——

1989年7月，中共中央将“严格控制领导干部出国”与“制止高干子女经商”、“取消‘特供’”等一起写入《关于近期做几件群众关心的事的决定》中，中办、国办为此印发《关于严格控制领导干部出国访问的规定》。

1999年，中办印发《关于加强党政机关县（处）级以上领导干部出国（境）管理工作意见》，2004年中纪委发布《关于进一步加强党员干部出国（境）管理的通知》。

2008年，“两办”印发《关于进一步加强因公出国（境）管理的若干规定》，2009年，“两办”又印发《关于坚决制止公款出国（境）旅游的通知》。

新文件基本都是在重申老问题，如2008年的文件所列问题，实与1989年差别不大：出访团组和人员数量增长过快，集中于少数热点国家和地区；缺少实质内容的一般性考察、访问、培训过多，等等。

另一重要控制措施是量化管理。一般，省长、省委书记以及部长们，每年出国不超过一次，其他省部级1个任期内出国（境）不超过2次或2年内出国（境）不超过1次。比较特殊的是分管外事商务的省部级人员严格根据工作需要安排。

文件没有对党和国家领导人出访次数作出限制，记者了解到，全国人大常委会的副委员长和全国政协副主席，一般每年安排一次正式出访。

今年公开“三公消费”的94个部委中，公布出访团组数和人数的部委只有寥寥几个：科技部称，2010年共执行因公出国（境）团组325个、967人次；司法部2010年出访团组81个、134人次；监察部2010年出访的团组8个，参加国际会议、培训班20个。

南方周末记者查看了90多个部委官方网站公开的“领导活动”栏目发现，部长、副部长一年出国多次的现象较为普遍。科技部部长万钢2010年至今至少已出访15次（包括4次陪同国家领导人出访），而商务部部长陈德铭今年至少已出国8趟。这与部门职能有关，外交部、商务部、科技部等涉外业务较多。

已公布“三公”经费的部委中，国家信访局出国花费最少，2010年支出8.99万元，这显然与信访制度为中国独有有关，而“出国第一大户”当属国家体育总局，2010年花了15432万元，是前者的1700多倍，显然跟举国体制不无关系。

南方周末记者试图获得中国官员参访少数热点国家和地区的情况，但截至发稿，外交部外事管理司，中国驻美国、英国、法国、日本四国使馆，上述四国驻华使馆，均未予回应，或直接拒绝。

据记者侧面了解但未经官方权威数据证实，西欧某大国，一年接待国内省部级以上团组超过300个，几乎达到一天一个，而赴美的高级团组数量“肯定更多”。

这已经是多年以来，不断整顿和压缩的结果。担任过中国驻菲律宾、新西兰大使的外交官黄桂芳说，1994年，他在菲律宾接待的各种国内团组就曾经达到四百多个，“新加坡和泰国要多很多”。

此外，外事部门还从出访内容进行管理，即应具有“实质性内容”，按上述几个中央文件的说法，官员出访，必须与自己工作有关，“目的要明确，要讲究实效”，“一般性考察要坚决停止”。而这些文件更重要的目的不是制止浪费，而是解决公款旅游乃至公款赌博等违法违纪问题。

花钱多少，算算机票

与2010年的执行数相比，今年中央部门的“三公”总经费、公车与公务接待经费均被压缩，唯有出国经费比去年增加。

2010年，中央本级因公出国（境）经费（执行数）为17.73亿元，2011年的预算是19.9亿元，理由是“外交活动和国际交流增加”。在已公布的94个部门中，有48个增加出国经费，15个持平，仅有30个部门削减出国经费。

目前适用的出国经费标准，为10年前即2001年财政部颁布的《临时出国人员费用开支标准和管理办法》（财行〔2001〕73号文），所谓“临时出国”，是相对于常驻而言，也就是出访。

出访人员可报销的费用包括：交通费、住宿费、伙食费和公杂费。官员级别越高，相应经费标准越高。

交通方面，最高等级的为乘坐专机和包机。从新闻报道可见，胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林四位排名最前的政治局常委一般都乘坐专机，其他常委享受专机或包机待遇。南方周末记者了解到，人大常委会副委员长、政协副主席们，一般都坐国际班机头等舱，而副部级以上官员（人员）标准也是头等舱，司局级官员的标准是商务舱，其他人员只能坐经济舱。

住宿方面，党和国家领导人可以“实报实销”，副部级以上人员本着节约的原则“据实报销”，其他人员则有细致规定，比如，在西欧国家，一般每人每天住宿费为70欧元，美国80美元，澳大利亚60美元。

用于市内交通、邮电、办公用品和消费等其他费用，则称作“公杂费”，绝大多数国家的标准都是每人每天10美元或13美元。

除了可报销的交通费、住宿费、伙食费和公杂费外，每个出访人员还会得到一次性发放的50美元个人国外“零用费”。

由于不同地区不同时期物价差异，团组工作人员往往比较担心的是住宿和伙食费用。一位曾陪同领导人出访的中央部委内部人士说，财政部2001年的标准，到发达国家尤其是巴黎、伦敦这样的国际大都市，其实很难严格执行。

一般的随同人员都会与团长同住一个酒店，三星级经常是最基本的标准。在巴黎市区，三星级酒店都在100欧元以上，但法国的住宿标准是85欧元。

吃饭如果要符合标准，估计只能吃快餐。在巴黎，35欧元意味着只能吃很大众的一顿西餐（但不是快餐），而这是中国官员在西欧多数国家每人每天的伙食费标准，美国的标准是30美元。

不过，真正占费用大头的，是机票。南方周末记者了解到，以最近的行情，北京飞法兰克福并在欧洲飞三个城市加上返国，头等舱大概78000元，商务舱45000元，经济舱约10000元。如果一个5人团组，有1位副部级（以上）官员，1个厅级官员，3个其他官员和随从，出访欧洲，单机票至少就得花去至少15万元。

“要想看某个部委出国经费是否合理，算算机票钱就差不多了。”一位曾陪同领导人出访的内部人士说。

容易被怀疑的，不见得是花钱太多的部门，而是花钱太少的部门。

宋庆龄基金会2010年出国（境）花了60.33万元，从官方网站上看，该会至少有三位副主席各有一次出访：2010年5月吉佩定一行5人访问美加两国，为期15天，先后去了美国夏威夷、洛杉矶、芝加哥、印第安纳州南湾市、华盛顿，以及加拿大安大略省桑德贝市、多伦多和温哥华；2010年6月梁金泉率工作团一行4人访问香港澳门，为期6天；2010年8月张文康一行5人赴澳大利亚和新西兰访问，为期10天。此外，该会还多次组织少年儿童赴国外交流。

内部人士告诉南方周末记者，若出国经费超支，不排除将其计入会议费、项目费中报销，外界很难知晓其中的猫腻。

根据审计署2011年所作的“中央部门单位2010年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果”，国土资源部被指出本级和下属的4家学会（协会）曾向其他单位摊派出国费用82.85万元；国资委被曝在“人才工作综合项目”中无预算列支出国费、培训费43.87万元。

国际惯例与中国特色

按照国际惯例，出访团组自行承担从国内到目的地的往返交通费，而东道主可能承担当地的食宿交通（主要是国际会议）。但东道主也不是全都“来者是客”，他们承担的团组在当地的费用有人数限制，或30人，或50人，超出的其他人员费用就得自理。

黄桂芳说，他在大使任上接待过的几批国家领导人的代表团，人数都超过100人（不包括记者）。

一般团组里分两类人员，一类是陪同人员，即代表团主要官员，另一类则是随行人员，包括秘书、警卫、翻译、医生等。黄桂芳说，中国的部委本身都很庞大，处长才是具体事务的经手者，因此往往都要把他们带上。

外国人对大量到访的庞大的中国官方代表团并不感到麻烦，有的甚至表示欢迎，尤其是当地的旅馆和餐饮业者。

但由于中国不仅官员多，而且高官也多，有时候外方无法完全派出对等的官员接待。

一些国家的安保待遇得事先申请。2010年，一位高层领导在巴黎过境时，歹徒试图砸车抢包，安保人员虽及时制止，但法方也因此向中国道歉。

中国不同的对外使馆对国内团组，接待规格也并不一致。正国级的中央政治局常委们出访，中国驻当地的大使都会亲自前往机场接机送机，但如果是副国级领导人到来，则要视大使当时的工作安排情况而定，有可能派出的是公使。

“大使会在大使馆内正式宴请一回。”上述内部人士说，美国、英国、德国、法国等大国使馆最为繁忙，大使们都没有办法接机。现在成为敏感词的茅台酒，在驻外使馆也会有，但往往只有大使可以开启。

官员如果造访埃及、南非之外非洲国家，则可能获得当地中国大使馆以及所在国政府的“超规格接待”。“那边每年接待的国内团组很少。”外交官黄桂芳说。

在新闻联播里，你还经常可以看到，当中国领导人访问一些小国时，由于人家的接待场所太小，中国部长们不得不挤在一个小沙发上。